Gonzalo Arias and Palmer De La Cruz Pineda
Según el G-20 el mundo atraviesa una “emergencia de desigualdad”. Ello queda demostrado en varios estudios. Por ejemplo, un estudio liderado por Joseph Stiglitz concluye que entre los años 2000 y 2024, el 1% de los más ricos del mundo capturó el 41% de toda la riqueza generada, mientras que el 1% de la riqueza generada acabó en manos del 50% más pobre de la población mundial (Stiglitz, J.E. 2025).
Para atender esta problemática, que impacta principalmente a países en vías de desarrollo, pero que no excluye a varios países considerados como desarrollados; es necesario trabajar a nivel global y local. Ningún gobierno es autosuficiente para abordar este asunto, dado que los capitales no tienen fronteras, especialmente en los tiempos que corren, donde se estima que los activos intangibles y digitales concentran una parte relevante de la riqueza del mundo. Por ejemplo, el Banco Mundial, en su publicación “The Changing Wealth of Nations” (2021) menciona que el 80% de la riqueza podría estar conformada por capital intangible.
La política fiscal puede impactar, positiva o negativamente, en la desigualdad, dependiendo, entre otros aspectos, de la progresividad de los sistemas tributarios y de la calidad del gasto. Bien gestionada, la política fiscal cumple un rol clave en la redistribución de la riqueza, al transferir recursos de manera estratégica para promover el desarrollo de sectores más vulnerables de la sociedad. Suena lógico, pero en el plano práctico es una tarea compleja. Por ejemplo, si nos enfocamos en los ingresos públicos de carácter tributario, los principios de progresividad, proporcionalidad y equidad son mencionados en muchas cartas magnas o constituciones de países, pero no se cumplen a cabalidad, ya sea por cuestiones de política tributaria y/o administración tributaria.
Al respecto, se han planteado numerosas iniciativas para atender la desigualdad desde la óptica del ingreso público. Estas iniciativas van desde la adopción de escalas más progresivas en impuestos directos, hasta la introducción de beneficios fiscales en impuestos indirectos o regímenes simplificados, entre otros desarrollos.
En los últimos años, la sociedad civil (Ej.: OXFAM, TJN, LATINDADD, ICRICT, etc.) y algunos gobiernos (Brasil, España, etc.) han venido promoviendo la idea de gravar de manera más efectiva a las grandes fortunas. Aunque se diseñen normas ambiciosas y técnicamente bien planteadas, son muchas las limitaciones que enfrentan los gobiernos para implementarlas efectivamente y lograr los resultados deseados. Los contribuyentes de altos ingresos y/o patrimonios suelen estar muy bien asesorados, lo que los lleva a aprovechar lagunas legales y a adoptar complejas estructuras o cadenas de propiedad, que usualmente involucran personas jurídicas, contratos y/o jurisdicciones opacas y/o que ofrecen baja imposición. Usualmente, este tipo de contribuyentes no mantiene activos o fuentes de ingreso significativos a su nombre.
En un escenario donde el acceso a información sobre la situación económica y financiera de este segmento de contribuyentes aún es limitado, se ven neutralizados los poderes de verificación y fiscalización de las administraciones tributarias, vulnerando ello el principio de equidad, tanto a nivel horizontal como vertical. Desde la óptica horizontal, la mayor carga tributaria recaerá sobre aquellos “ricos” que se podrían considerar “cautivos” (Por ejemplo, quienes tienen propiedades a su nombre, son de fácil identificación o llevan a cabo negocios relacionados con la explotación de tierras en el país, cuyas barreras de salida son muy elevadas). Desde la óptica vertical, contribuyentes con menores manifestaciones de riqueza terminarían pagando proporcionalmente más impuestos que aquellos que se encuentran fuera del alcance efectivo de la administración tributaria.
Sin embargo, también se pueden citar aspectos positivos. La política y administración tributaria evolucionan gradualmente hacia una mayor transparencia, cooperación, eficiencia y efectividad en sus acciones. Por ejemplo, en materia de transparencia, la gran mayoría de los países del mundo forman parte del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información para fines Tributarios (Foro Global), lo que implica la posibilidad de suscribir la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal (suscrita por más de 140 jurisdicciones), dando lugar al intercambio de información bajo requerimiento, al intercambio automático de información, al intercambio espontáneo de información, a la coordinación de fiscalizaciones conjuntas, simultáneas y en el exterior y, eventualmente, al traslado de documentos y la asistencia mutua en cobranza de tributos. Desarrollos asociados del Foro Global, como el Estándar Común de Reporte (CRS, por sus siglas en inglés), el marco regulatorio sobre beneficiarios finales, el marco de Reporte de Cripto-activos (CARF, por sus siglas en inglés) y el Intercambio sobre Bienes Inmuebles (IPI, por sus siglas en inglés), también contribuyen a que el fisco adecúe su capacidad a las exigencias del contexto.
En el ámbito interno de las administraciones tributarias, muchas han destinado considerables esfuerzos para acceder a mayores fuentes de información nacionales (registros patrimoniales, operaciones financieras, etc.) y para adoptar enfoques de gestión basados en riesgo, que permiten utilizar de manera inteligente la información internacional y nacional disponible para aplicar acciones de tratamiento basadas en evidencias sobre el comportamiento de los contribuyentes. Este enfoque facilita tomar acciones preventivas y prospectivas, generando mayor percepción de detección del fraude y promoviendo el cumplimiento voluntario.
Con dichas capacidades de gestión, por ejemplo, una administración tributaria moderna sería capaz de conocer en detalle una cadena de propiedad nacional e internacional. El acceso a una cadena de propiedad internacional es posible para una administración tributaria, si; hace uso del intercambio de información a requerimiento, identifica activos por medio del intercambio automático de información sobre cuentas financieras, cripto-activos e inmuebles, e incluso podrtía aplicar medidas cautelares o procesos de cobranza amigable o coactiva, con la colaboración de sus pares, cuando el contribuyente decida no pagar y no mantenga activos en su país de residencia fiscal.
En este sentido, son significativas las oportunidades que brindan los mecanismos de asistencia administrativa mutua para gestionar de mejor manera los impuestos originados en operaciones internacionales; sin embargo, el uso de mecanismos de asistencia mutua mas avanzados (Ej.: controles conjuntos o asistencia en cobranza) se ve usualmente limitado en países en desarrollo, por restricciones en las legislaciones, su limitada capacidad o falta de sinergias entre las autoridades competentes. Avanzar sobre nuevos mecanismos de cooperación representa una oportunidad de mejora importante para estos países. Por ejemplo, en el último Informe de Progreso de la Iniciativa de Transparencia Fiscal para América Latina del 2025 (OCDE, 2025) se evidencia que tan solo 4 países de los 15 signatarios de la Declaración de Punta del Este concentran el 90% de los intercambios a requerimiento realizados en la región, y que las auditorias fiscales en el extranjero o simultaneas aún se consideran como un proyecto para el futuro.
Lo antes mencionado es muy relevante porque afecta directamente la capacidad de la administración tributaria para abordar ciertos grupos o segmentos de contribuyentes. Si bien las discusiones sobre política tributaria (Ej.: nuevos impuestos que recaigan sobre grandes fortunas e ingresos) son necesarias, su impacto se neutraliza cuando estos nuevos impuestos o reformas no pueden ser administrados correctamente por las administraciones tributarias de los países más afectados por la desigualdad. Salvo excepciones, estos países suelen ser aquellos cuyas administraciones tributarias cuentan con menos recursos o capacidades. Incluso, la creación deliberada de nuevos impuestos para obtener mayores recursos puede convertir a los países en “infiernos fiscales”, especialmente cuando estos se van sumando a lo largo del tiempo y son administrados de manera poco efectiva, sin lograr el resultado esperado e impactando siempre en contribuyentes cautivos. Por ello, la manera más efectiva de aportar equidad al sistema tributario es crear capacidades que permitan a la administración tributaria aplicar el sistema tributario correctamente, independientemente de las reformas que en el corto o mediano plazo se puedan implementar para contribuir con este propósito. En otras palabras, ello implica trabajar con los recursos disponibles de manera más efectiva
Un ejemplo que vale la pena destacar y que fundamenta lo antedicho, es la experiencia de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) del Perú, que entre sus principales retos, en el ámbito de la gestión de riesgos, considera el control del segmento de contribuyentes con grandes patrimonios. Esta experiencia demuestra que con creatividad, metodología, personal especializado y haciendo uso eficiente de recursos disponibles, se puede lograr en el corto/mediano plazo un impacto significativo en el cumplimiento, sin necesidad de acudir a reformas legales significativas. Esta experiencia contó con el apoyo del Programa de Cooperación del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos (SECO) del Gobierno de Suiza, bajo el Proyecto denominado “Evaluación y mejora de la gestión de riesgos de cumplimiento y de las reglas fiscales aplicables a personas físicas en el Perú, para incrementar la presión tributaria en el segmento de grandes patrimonios”, cuya etapa de ejecución inició en el 2023 y concluyó en el año 2025.
El primer paso consistió en realizar un diagnóstico exhaustivo del modelo de gestión de riesgos de la SUNAT y de la manera en que este modelo abordaba los riesgos del segmento de contribuyentes con grandes patrimonios. Este diagnóstico permitió identificar oportunidades para optimizar el uso de fuentes de información y desarrollar estrategias de cobertura. Asimismo, coadyuvó a la consolidación del modelo y la mejora en la identificación de riesgos asociados al segmento de contribuyentes bajo análisis, fortaleciendo así el uso de los datos disponibles y consecuentemente la capacidad analítica de la SUNAT.
El segundo paso consistió en desarrollar una agenda estratégica específica para el control de grandes patrimonios. Ello dio paso a una tercera fase, orientada a perfeccionar los controles sobre las rentas de fuente extranjera. Este es un ámbito de actuación clave en el marco del principio de renta mundial que rige en el Perú.
Durante la planificación y desarrollo del proyecto, se promovió un enfoque integral que combina mejoras en la gestión de los datos, nuevas formas organizativas de los recursos, emisión y actualización de normativas administrativas, ampliación del aprovechamiento del intercambio internacional de información, controles preventivos y el uso intensivo de analítica de datos. De esta manera, se sentaron las bases para atender brechas de incumplimiento, fortalecer la transparencia fiscal y consolidar una SUNAT más preparada para los desafíos de la fiscalidad global contemporánea.
Este esfuerzo estratégico se ha traducido en mejoras medibles y sostenibles, que hoy posicionan a la entidad como referente en la modernización del control tributario. Cómo resultado, la SUNAT registró logros significativos en el impuesto a la renta del ejercicio 2024 respecto del ejercicio anterior[i]:
- aumento de aproximadamente 25% en el número de declaraciones presentadas por individuos de altos patrimonios.
- el monto de la renta declarada creció un 31%.
- se incrementó el monto de la deuda declarada en un 52%.
- el cumplimiento voluntario se hizo evidente en los pagos efectuados, que aumentaron un 55%.
- en el segmento de contribuyentes alcanzados por el Reporte Común Estándar (CRS, por sus siglas en inglés) se alcanzó un crecimiento excepcional del 80%.
Además, este desempeño ha aportado al incremento en la recaudación anual por regularización del impuesto a la renta de personas naturales, que marcó un crecimiento de 28,2% en el 2025, respecto al año anterior[ii].
Los resultados muestran el impacto de la inteligencia fiscal basada en datos, los beneficios de una estrategia de mejora del cumplimiento por segmentos específicos de contribuyentes y la importancia de la asistencia anticipada y personalizada a los contribuyentes, lo que permite generar un ciclo virtuoso de mejora continua.
Además, se abordaron aspectos importantes como la necesidad de incorporar nuevos supuestos de inscripción al Registro Único de Contribuyente (RUC), la obligatoriedad de incluir la declaración patrimonial en la declaración de renta, el fortalecimiento de la fiscalización especializada y la creación de la Unidad de Grandes Patrimonios.
Todas estas acciones permitieron también a la SUNAT complementar el Catálogo de Esquemas de Alto Riesgo Fiscal del año 2024 y contribuir con la formulación una visión estratégica a mediano y largo plazo.
Estos avances demuestran la importancia de apuntar a la eficiencia del sistema tributario actual antes de abordar reformas y reflejan un esfuerzo institucional sólido y coherente, centrado en mejorar la transparencia, fortalecer el cumplimiento voluntario, asegurar una gestión tributaria acorde con los desafíos del entorno actual. Asimismo, esta experiencia también demuestra la importancia de la colaboración técnica y de la cooperación internacional, que ha permitido reducir los plazos de aprendizaje y fortalecer la capacidad de respuesta de la Administración Tributaria.
Referencias:
Banco Mundial (2021). The Changing Wealth of Nations, 202: Managing Assets for the Future. Washington, DC: World Bank.
Stiglitz, J.E. (2025). The Inequality Emergency: Global Reporto f the G20 Task Force on Inequality. G20 South Africa/Columbia University Policy Reports.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2025). Transparencia Fiscal en América Latina 2025. Informe de Progreso de la Iniciativa para América Latina.
[i] Información disponible en:https://www.ciat.org/el-programa-ciat-seco-fortalece-capacidades-de-la-sunat-para-el-control-de-transacciones-internacionales-y-grandes-patrimonios/
[ii] De acuerdo con estadisticas de recaudación publicadas por la SUNAT (Cuadro A1) disponible en:
https://www.sunat.gob.pe/estadisticasestudios/ingresos-recaudados.html